财联社8月21日讯 作为我国基础设施建设与公共服务领域的重要模式，政府和社会资本合作（PPP）项目历经十余年发展，已形成超10万亿元存量规模。
随着近日2025年8月国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，下称“84号文”）的落地，存量PPP项目迎来系统性规范方案，标志着在经历机制转型后，PPP模式进入存量与增量协同发展的新阶段。
在业内人士看来，新文件在PPP项目资产处置、融资支持、履约要求方面进一步细化了实操规定，不仅有效缓解PPP项目付费拖欠的行业痛点，也有助于高效盘活沉淀资金，降低参与各方的融资经营压力，后续PPP项目的服务质量和运营效率或将得到显著提升。
存量处置路径清晰，破解融资与付费难题
近年来，PPP领域政策持续优化。2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）推出，明确以特许经营模式为核心的新机制，将PPP项目范围限定为使用者付费项目。新旧机制转换下，超10万亿元存量项目的规范处置成为关键议题。
据财政部数据，截至2022年底，财政部 PPP 管理库项目达10346个，投资额超16万亿元；国家发展改革委监测平台显示，同期录入项目8057项，总投资11.6万亿元。据了解，这些存量项目中，既有接近完工的在建工程，也有已进入运营期的项目，因政策衔接不畅，普遍面临三大困境：一是融资受阻，金融机构对存量项目信贷审批趋于谨慎，部分已签协议贷款未能按时发放；二是政府付费拖欠，地方财政压力下，部分项目运营补贴未能按合同履约，社会资本现金流承压；三是项目推进缓慢，部分项目因建设内容不合理、成本失控陷入停滞。
84号文作为继2023年“存量项目处理意见”后的规范性文件，进一步细化了操作路径，其核心是以 “问题导向、分类施策” 为原则，分类分级推进项目。具体来看，针对接近完工的项目加速验收运营，而对于推进缓慢的项目则压缩规模、严控成本，同时对于2024年底前尚未开工的项目原则上不再采用PPP模式。
此外在财政支持方面，84号文明确地方政府可统筹一般债券、专项债券用于存量项目政府支出。
第三方机构法询金融撰文指出，目前云南、内蒙古、湖南等地已先行先试，其中云南安排369亿元专项债用于存量PPP项目建设及拖欠账款解决，湖南安排200亿元专项债解决拖欠企业账款，而内蒙古则专项安排50亿元化解项目风险。在法询金融研究员杨瑾看来，通过专项债置换原PPP项目的政府支出责任，将隐性债务转化为法定显性债务，可降低财政履约风险，同时加快项目建设运营，保障社会资本权益。
“需要注意的是，以专项债资金承接存量PPP项目必须符合专项债券投向领域要求，并能确保项目全生命周期收支平衡，专项债券发行规模仍需满足专项债券发行覆盖倍数1.2倍以上的要求”，杨瑾认为，这旨在为项目后续专项债券还本付息留足空间，同时收益预估应且仅应当以项目本身的运营收入为基础，避免债务进一步扩大。
“84号文核心之一就是破解了项目融资与付费的瓶颈”，有业内人士对财联社表示，针对存量项目普遍面临的融资困境，84号文提出了市场化解决方案，其中已签贷款协议的项目需按约放款，未签协议的项目由金融机构自主确定信贷条件，且不得要求政府出具承诺文件，严防新增隐性债务。
“这有效缓解了因政策衔接问题导致的融资停滞现象”，杨瑾表示。PPP项目近年来一度“谈之色变”，很大原因在于项目存在收益能力评估不足的风险，不具备稳定收益回款难让社会资本方持续垫付建设成本，稳健运营便很难维系，对此，针对政府付费履约问题在文件中同样得到重点回应。
文件要求地方政府将支出责任纳入预算，按绩效结果及时付费，严禁以拖延验收、延迟评价等方式拖欠。其中对确认的拖欠账款，需依据《保障中小企业款项支付条例》等法规妥善解决。这一要求直指近年行业痛点——据多地财政人士反馈，2023年以来地方财力收缩导致的付费拖欠，曾让不少社会资本陷入现金流困境。
此外，文件鼓励通过调整投资回报率、延长合作期限、挖掘收费潜力等方式，平衡项目收益与财政压力。例如，对应收费未收费项目，可在论证后启动收费机制等。
规范中谋发展，筑牢PPP模式可持续发展根基
值得注意的是，与此前政策相比，84号文虽删除“未纳入监管的中介机构不得开展业务”的规定，但实际上强化了第三方专业机构的作用。在合规审查环节，会计师事务所、律师事务所会参与存量项目合同梳理，帮助识别隐性债务风险，此外在绩效评价中，第三方机构也需依据行业标准制定指标体系，确保付费与服务质量挂钩。
有咨询业内人士表示，今年来其承接的存量PPP项目中期评估业务同比有较为明显的增长，主要业务均涉及建设内容优化、融资结构调整等。比如某省份高速公路PPP项目，通过第三方机构评估，压缩不必要配套工程投资超10亿元，既符合84号文成本控制要求，又保障了项目可持续性。在该人士看来，文件指导下，第三方专业服务或将成为连接政府、社会资本与金融机构的重要纽带，推动各方在市场化框架下达成共识。
从2014年模式推广到2023年新机制转型，再到2025年存量规范方案落地，PPP模式逐步从“规模扩张”转向“质量优先”。84号文通过分类处置、融资支持、履约要求的细化规定，为超10万亿元存量项目提供了合规路径。
随着政策红利逐步释放，存量项目正重归稳健运营轨道。业内人士预计，未来两年将有超80%的在建存量项目按规范完工，已运营项目服务质量与运营效率将显著提升。在此过程中，PPP模式在基础设施补短板、公共服务提质增效中的作用，将以更可持续的方式持续显现。
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